川觀智庫首席研究員　熊筱偉

　　作為川觀智庫首席顧問，中國人民大學(xué)副校長(zhǎng)王軼特別關(guān)注到四川省第十二次黨代會(huì)部署的這項(xiàng)工作——加強(qiáng)新興領(lǐng)域地方立法。

　　關(guān)注這項(xiàng)工作并不奇怪。翻看新聞，“個(gè)人信息過度搜集，算不算違法”“公司破產(chǎn)清算時(shí)，加密數(shù)字貨幣算不算財(cái)產(chǎn)”……在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革背景下，一系列新問題、新挑戰(zhàn)撲面而來。從某種程度上說，有效回應(yīng)這些問題和挑戰(zhàn)，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的核心命題之一。而從立法維度予以回應(yīng)，就是加強(qiáng)新興領(lǐng)域地方立法的目標(biāo)，也是四川實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要的法規(guī)制度保障。

　　但要想深入理解進(jìn)而著手實(shí)踐，卻并不容易——畢竟在全國乃至全球范圍內(nèi)，新興領(lǐng)域立法都是一項(xiàng)前沿課題。幸而王軼是探討該話題的合適人選。他是國內(nèi)最早關(guān)注該領(lǐng)域的法學(xué)家之一，由他推動(dòng)成立的中國人民大學(xué)未來法治研究院在過去幾年間持續(xù)開展相關(guān)研究，取得重要成果。

　　厘清兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)

　　●其內(nèi)容不止關(guān)乎經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，四川還可嘗試探索人身領(lǐng)域的地方立法

　　●其意義不止為了促進(jìn)發(fā)展，還有利于地方協(xié)調(diào)內(nèi)部利益關(guān)系、推動(dòng)在全國范圍形成新共識(shí)

　　去年，全國首部以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主題的地方性法規(guī)剛剛出臺(tái)；同樣是去年，國內(nèi)首部個(gè)人破產(chǎn)地方立法也才正式實(shí)施……對(duì)地方來說，新興領(lǐng)域立法無疑是件新鮮事。而王軼幫助我們厘清了關(guān)于這件新鮮事的兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

　　第一點(diǎn)認(rèn)識(shí)，是關(guān)于新興領(lǐng)域地方立法的內(nèi)容。

　　根據(jù)公開信息，北京、浙江、廣東、河南等地都在探索新興領(lǐng)域地方立法。川觀智庫在梳理上述信息過程中注意到：目前各地的探索往往高度集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，尤其是聚焦數(shù)字經(jīng)濟(jì)，從數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)交易、數(shù)字化治理等方面進(jìn)行法規(guī)制度設(shè)計(jì)。

　　王軼認(rèn)為這種現(xiàn)象可以理解，“畢竟人們相對(duì)更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相對(duì)也更容易形成共識(shí)?！钡蔡嵝?，“新興領(lǐng)域地方立法”涉及的當(dāng)然不止經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。一個(gè)重要原因是新興領(lǐng)域的出現(xiàn)，幾乎都源于以下三方面變革：一是人類從工業(yè)文明向信息文明轉(zhuǎn)型，由此帶來個(gè)人信息和隱私保護(hù)等等新問題，以及數(shù)據(jù)逐漸成為可與煤炭石油電力相提并論的重要生產(chǎn)要素等新變化；二是人類環(huán)境保護(hù)觀念的轉(zhuǎn)變、對(duì)人與自然關(guān)系認(rèn)知的轉(zhuǎn)變，這會(huì)給能源結(jié)構(gòu)、給人們生產(chǎn)生活行為都帶來巨大影響；三是和人直接相關(guān)的科技發(fā)展，比如基因編輯等生物科技，也會(huì)從不同層面對(duì)人類社會(huì)提出新問題。

　　王軼認(rèn)為，回應(yīng)這些變革帶來的新問題、新情況，都應(yīng)該成為新興領(lǐng)域立法的重要內(nèi)容。

　　具體到四川，他特別建議除經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，還可嘗試探索人身領(lǐng)域，尤其是人格權(quán)益領(lǐng)域的地方立法。王軼提到一個(gè)有意思的現(xiàn)象：四川人會(huì)很在意居住的自然環(huán)境，周末也都愿意去城郊環(huán)境好的地方休閑娛樂，“這種對(duì)適宜的生活環(huán)境的要求，本身也就是一種人格權(quán)益的體現(xiàn)?！彼J(rèn)為對(duì)這種更高需求，四川可在地方立法層面予以體現(xiàn)。

　　第二點(diǎn)認(rèn)識(shí)，是關(guān)于新興領(lǐng)域地方立法的意義。

　　毫無疑問，它有利于產(chǎn)業(yè)尤其是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但這不是它全部的意義。要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)，就需要從國家層面立法說起——為回應(yīng)變革，近年來我國加快了新興領(lǐng)域立法進(jìn)程。根據(jù)公開報(bào)道，黨的十八大以來，我國針對(duì)新興領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和空白區(qū)已出臺(tái)有電子商務(wù)法、網(wǎng)絡(luò)安全法、數(shù)據(jù)安全法、個(gè)人信息保護(hù)法等重要法律。問題是：在國家層面已有安排的情況下，為啥還需要地方立法？

　　對(duì)此王軼認(rèn)為，一個(gè)關(guān)鍵原因是我國區(qū)域發(fā)展不平衡不充分。中國幅員遼闊、人口眾多，發(fā)展情況各不相同，“在面對(duì)新興領(lǐng)域時(shí)，立法層面是要做很多抉擇的，如對(duì)沖突的利益關(guān)系做出取舍，或者是安排不同利益實(shí)現(xiàn)的先后順序。這時(shí)我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，不同地域的人，對(duì)同一問題的價(jià)值認(rèn)識(shí)可能都完全不同。”

　　他特別談到兩個(gè)案例：一是關(guān)于個(gè)人隱私保護(hù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的地方，通常對(duì)個(gè)人信息和隱私保護(hù)的要求會(huì)相對(duì)較高，而有些地方則相對(duì)沒那么敏感，“甚至對(duì)哪些屬于個(gè)人隱私、哪些不屬于，不同地區(qū)都可能給出不一樣的答案?！绷硪粋€(gè)案例是關(guān)于數(shù)字化轉(zhuǎn)型。他提到同樣是從工業(yè)文明轉(zhuǎn)向信息文明，有的地方轉(zhuǎn)型步伐很快，有的轉(zhuǎn)型相對(duì)慢，“北京要建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市，但顯然不能要求國內(nèi)每個(gè)地方都這么做?！?/p>

　　在此情況下，就需要通過地方行使地方立法權(quán)，去凝聚和展現(xiàn)該區(qū)域的價(jià)值共識(shí)、去根據(jù)自身情況和需求回應(yīng)變革。這樣做不僅有利于協(xié)調(diào)特定地域內(nèi)的利益關(guān)系，也有利于進(jìn)一步推動(dòng)在全國范圍內(nèi)形成與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的新共識(shí)。

　　對(duì)此他特別提到，四川在新興領(lǐng)域地方立法過程中，一定要注重法規(guī)的彈性——考慮到四川內(nèi)部的差異性不小，因此在地方立法文件上就更不能簡(jiǎn)單一刀切，而要更多強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)協(xié)同，把各種考量因素都列出來。每個(gè)因素在具體個(gè)案中占多大比重，法規(guī)要留出足夠的彈性空間。

　　提出三點(diǎn)建議

　　●對(duì)無先例可循的問題，建議多些程序性規(guī)定、少些實(shí)質(zhì)性規(guī)定

　　●地方立法不用追求“百年不改”“大而全”，建議“短平快”“小而精”

　　●區(qū)域協(xié)同立法是未來趨勢(shì)，建議川渝探索區(qū)域立法協(xié)作

　　訪談過程中王軼多次提到，新興領(lǐng)域地方立法是要解決現(xiàn)實(shí)問題。為此他給四川的實(shí)踐探索提出了三點(diǎn)具體建議。

　　第一點(diǎn)建議，回答了一個(gè)問題——遇到?jīng)]有先例可循的問題，怎么辦？立法講究遵循先例。但新興領(lǐng)域的地方立法，常常會(huì)遇到從無先例的情況。對(duì)此王軼建議可在地方立法中多些程序性規(guī)定、少些實(shí)質(zhì)性規(guī)定。

　　什么是程序性規(guī)定？王軼拿小區(qū)議事來打比方：比如在一個(gè)商品房小區(qū)，圍繞能否允許大家一天24小時(shí)都可以遛狗，業(yè)主間意見不一致，“對(duì)這個(gè)新問題，就沒有必要馬上強(qiáng)行規(guī)定能還是不能。而可以先設(shè)計(jì)議事規(guī)則，商議討論這類事項(xiàng)究竟是需要開業(yè)主大會(huì)，還是業(yè)主委員會(huì)？物業(yè)公司以什么方式參與？居委會(huì)要不要參與？把這一系列議事規(guī)則討論確定下來后，各方就可以照此執(zhí)行，在溝通交流中來看可以達(dá)成什么共識(shí)。”案例中的“議事規(guī)則”就是一種程序性規(guī)定，王軼認(rèn)為多些程序性規(guī)定，是針對(duì)無先例可循的問題進(jìn)行地方立法的一種很好方式。

　　而要多些程序性規(guī)定，就需要適度的包容性和開放性作為支撐。這里的包容性和開放性，是指在新興領(lǐng)域地方立法過程中，鼓勵(lì)基層群眾自治組織、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)等利益相關(guān)方參與，“既然有議事規(guī)則，就代表背后一定會(huì)有個(gè)共治體系，讓利益相關(guān)方有表達(dá)自己意見和想法的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，而不會(huì)讓某一方獨(dú)自做出決定。”王軼認(rèn)為這樣做能更好兼顧多方利益主體的需求，由此形成的共識(shí)也會(huì)得到更好執(zhí)行、取得更好效果。

　　第二點(diǎn)建議，回應(yīng)了一種憂慮——新興領(lǐng)域，往往就處在不斷發(fā)展、變化的過程中。面對(duì)這種快速變化，法規(guī)會(huì)不會(huì)很快就“過時(shí)”了？

　　對(duì)此王軼認(rèn)為這其實(shí)是地方立法的優(yōu)勢(shì)，“地方立法不用追求‘百年不改’，也不用追求‘大而全’、追求成體系。一部地方法規(guī)沒必要洋洋灑灑寫上百條，也沒有必要穿靴戴帽?！蓖踺W認(rèn)為新興領(lǐng)域地方立法有時(shí)可能就是“短平快”“小而精”。只要能解決問題，能滿足合法性、有效性、及時(shí)性要求，就是成功的新興領(lǐng)域地方立法。

　　同樣對(duì)新興領(lǐng)域的快速變化，還有觀點(diǎn)認(rèn)為：它們是否不適合以立法形式來進(jìn)行規(guī)范，而應(yīng)該“讓子彈先飛一會(huì)兒”？

　　對(duì)此王軼認(rèn)為比起討論“適不適合”，更重要的是弄明白“立什么樣的法”，“法規(guī)的類型有很多，不是說立法文件中的規(guī)范都是強(qiáng)制性規(guī)范，都是規(guī)定人們能干什么、不能干什么的?！彼岬酱送膺€有倡導(dǎo)性規(guī)范，即提倡和引導(dǎo)人們采用特定的行為模式，提醒人們可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)。

　　他建議在新興領(lǐng)域地方立法過程中更多關(guān)注規(guī)范的多樣性，讓不同類型的規(guī)范都發(fā)揮各自作用，“世界上很難有魚和熊掌兼得的事情，新興領(lǐng)域往往意味著面臨新的風(fēng)險(xiǎn)。我們可以把已經(jīng)看到的風(fēng)險(xiǎn)，通過倡導(dǎo)性規(guī)范的方式在地方立法中體現(xiàn)出來，這也是很有價(jià)值的?！?/p>

　　第三點(diǎn)建議，是針對(duì)一種猜測(cè)——隨著各地立法的深入推進(jìn)，未來是否會(huì)出現(xiàn)一定程度的地方保護(hù)主義傾向？

　　王軼認(rèn)為這是個(gè)很好的問題。“從邏輯上講，我們沒法排除出現(xiàn)這種現(xiàn)象的可能；從歷史上講，此前國內(nèi)也出現(xiàn)過條塊分割、地方保護(hù)的情況?！痹谒磥?，必須要用法治觀念、法治思維、法治手段去有效克服地方保護(hù)，要堅(jiān)持地方立法不能和上位法、國家基礎(chǔ)性法律相抵觸。

　　他進(jìn)一步提出，區(qū)域間立法協(xié)同是未來發(fā)展的必然趨勢(shì)。“中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要支撐力量，就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展。這種情況下地方立法以跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）形式，或者一省之內(nèi)以跨市形式展開，可能將成為未來常態(tài)。”為此他建議成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈當(dāng)下就可以在這方面開展率先探索。

　　一個(gè)可為參考的案例是，去年底長(zhǎng)三角三省一市（上海、江蘇、浙江、安徽）司法廳（局）簽署了區(qū)域協(xié)同立法合作框架協(xié)議，明確了政府協(xié)同立法的基本原則、合作重點(diǎn)和組織保障等事項(xiàng)，同時(shí)明確將在行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村振興等多領(lǐng)域開展區(qū)域立法協(xié)作。